解读｜中央深改组：开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理试点

　　(转载自世界环境)中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组（简称中央深改组）组长习近平7月22日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议并发表重要讲话。他强调，改革是一场革命，必须有坚忍不拔的毅力，以真抓促落实、以实干求实效。各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作，既要督任务、督进度、督成效，也要察认识、察责任、察作风，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空，使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。

　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长李克强、刘云山、张高丽出席会议。

　　会议审议通过了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》、《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》、《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》、《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》。

　　会议指出，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系，规范和加强地方环保机构和队伍建设，建立健全高效协调的运行机制。

　　关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理

　　十八届五中全会公报提出：加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

　　这是十八大以来，我国第四个引入“省以下垂直管理”的领域。

　　此前，十八届三中全会提出要确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。去年的十八届四中全会又提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理。

　　环境保护部部长陈吉宁曾在不同场合多次强调，“生态环境已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。”陈吉宁部长指出，要深刻认识全面建成小康社会目标下完成生态环境保护任务的紧迫性和艰巨性。

　　但在当下，我国环保机构监测监察执法还在实行属地化管理，由此带来的诸多问题也被社会各界所诟病。

　　陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上介绍，现在实行的是以块为主的环保管理体制，这面临很多难以克服的问题。比如一些地方政府重发展轻环保，发展硬、环保软，有些地方政府的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法，环保的责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任，同时有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在，所以必须进行改革。

　　《2008～2010年全国环保系统工作人员违纪违法案件情况统计分析报告》显示：环境监察占总查处人员数量的30 .6%，主要表现为不认真履行监管职责，利用监察执法权收受贿赂。随着近几年环境违法案件追责力度的加大，几乎每一起案件均有1～2名环境监察人员因监管不力或监管不到位被追责。

　　环境保护部环境监察局相关负责人也曾公开表示，目前环境执法不规范的问题比较普遍。2012年，通过对20008份环境执法档案的稽查和5417家企业的现场验证，发现42.6%的《污染源现场监察记录》存在记录不规范问题，18 .7%的记录与企业污染源现场的历史守法状态不符，49.9%的行政处罚案卷调查取证材料存在证据不完整、不规范问题。

　　环境保护部环境监测司司长罗毅曾公开表示，环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级，但县级监测开展得不够，没有覆盖到广大县级地区，环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。

　　改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。

　　一直以来，地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县（市）分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县（市）环境监察大队，这“三队”之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。在现行的环保系统中，省环保厅对市环保局有业务指导关系，但市环保局的人财物则属市政府管理。

　　“现在人财物都是由地方政府配给，环境监察不过是地方政府的一把剑，需要的时候就拿出来砍砍，不需要的时候就收在仓库里。”一位基层监察执法人员这么形象地比喻了一番。

　　环保部积极推进垂改

　　环保部正在积极推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，已设立环保机构监测监察执法垂直管理办事部门“垂管办”；正在加快研究制定试点方案，试点工作将在年内启动，将争取用2到3年左右时间完成改革。

　　陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上表示，目前，有十一个省区市提出试点意向。并在一年完成试点工作，力争2018年完成垂直管理改革。

　　“这项改革不仅是监测监察执法改革，还涉及到省部关系的重新界定，以及审批权限的重新梳理”，陈吉宁说，环保部已会同中编办和财政部出台了做好垂管期间有关工作的通知，明确在目前改革刚启动和改革没完成之前，各地、各部门怎么做好各自的环保工作，特别是在人、财、物等方面做好平稳的过渡，严防出现突击进人、提拔干部、压缩环保经费等问题。

　　陈吉宁部长还表示：垂直改革有四个目的：一是要落实地方政府及其相关部门的环保责任，这是环保法第六条的规定。二是要解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预。三是要进一步统筹跨区域、跨流域环境管理的问题。四是要规范和加强地方环保机构队伍的建设。

　　据报道，广西、河南、河北、上海等省市已开展垂改的准备工作。

　　垂改是否意味地方政府的环境质量责任的弱化？

　　多位环保领域专家认为，实行环保垂直管理有利于打破地方“保护圈”，更好地约束地方政府的行为，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性，纠正上有政策、下有对策、弄虚作假等问题，同时能够统一执法尺度，避免因执法尺度不统一而导致对责任者惩处力度大相径庭的不良现象出现，更好地发现地方存在的环境问题，使得违法行为依法得到及时查处。更为重要的是，这一职责的真正落实有赖于强有力的追责，需要明确地方政府监管责任，避免出现地方政府以环保执法体制的垂直管理改革为借口，推卸履行环境质量改善的主体责任。